O Estado como comprador inteligente: a solução climática que quase não se discute

Pense assim. O governo federal, os estados e os municípios, juntos, gastam o equivalente a 16% do PIB do país em compras públicas – contratos, serviços, equipamentos, alimentos, medicamentos, infraestrutura… Isso é mais do que a média dos países ricos da OCDE. É um volume absurdo de dinheiro circulando, todos os anos, com o Estado na ponta como comprador.

A pergunta que é colocada na mesa por dois estudos (1) da Universidade de Londres (UCL) que embasaram esta análise é: e se o Brasil usasse esse poder de compra de forma inteligente, alinhado aos objetivos da transição ecológica?

Os exemplos do PNAE e da vacina contra a Covid

A boa notícia é que o Brasil não está começando do zero. Existem dois casos concretos que mostram que as compras públicas estratégicas funcionam e que deveriam ser muito mais conhecidas pela população.

O primeiro é o Programa Nacional de Alimentação Escolar, o PNAE. Desde 2009, o programa determina que pelo menos 30% dos recursos destinados à merenda escolar sejam destinados a agricultores familiares locais. Em 2022, isso representou R$ 1,6 bilhão destinado diretamente a pequenos produtores. Hoje, o programa serve cerca de 40 milhões de estudantes e funciona como um mercado garantido para a agricultura familiar em todo o país. O Estado não esperou o mercado resolver: ele criou o mercado.

O segundo é o Complexo Econômico-Industrial da Saúde, o CEIS. Quando a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) fez parceria com a AstraZeneca para produzir a vacina contra a Covid-19, isso só foi possível porque o Estado usou sua capacidade de compra para exigir a transferência de tecnologia e a produção nacional. Resultado: em agosto de 2021, 74,8% das vacinas contra a Covid utilizadas no Brasil já eram produzidas no país. Numa das maiores crises sanitárias da história, isso ajudou o Brasil a construir soberania em sua própria imunização.

Essas histórias de fundo raramente aparecem no debate público. Quase nunca são apresentadas como exemplos do Estado funcionando bem, como casos de sucesso de política industrial inteligente. Mas deveriam.

O papel das compras públicas na transformação ecológica

Um estudo da UCL sobre o Plano de Transformação Ecológica (PTE), elaborado por pesquisadoras do próprio Ministério da Fazenda, mostra que o Brasil construiu, nos últimos anos, uma arquitetura de política industrial verde bastante sofisticada: a Nova Indústria Brasil (NIB), o mercado de carbono regulado, a Taxonomia Sustentável Brasileira (TSB), o Plano de Bioeconomia, o Plano de Economia Circular. São instrumentos que, juntos, apontam em uma direção clara e já geram resultados. Modelos econômicos projetam que o PTE pode gerar até US$ 70 bilhões em crescimento adicional do PIB até 2030 e criar 2 milhões de empregos em setores verdes.

Mas outro estudo da instituição, sobre compras públicas estratégicas, aponta para a existência de uma ferramenta central ainda subutilizada nessa equação: o poder de compra do Estado como indutor de mercados verdes.

A lógica é simples. O governo é o maior comprador do país. Se ele passar a comprar ônibus elétricos em vez de ônibus a diesel, por exemplo, dentro do programa “Caminho da Escola”, cria mercado para a indústria nacional de veículos elétricos. Se ele priorizar fertilizantes verdes nos programas de apoio e crédito ao setor agrícola, sinalizará ao setor privado onde investir. Se ele exigir, nos contratos de infraestrutura do Novo Programa de Aceleração do Crescimento, o Novo PAC, cujo orçamento chega a R$ 1,3 trilhão até 2026, que as empresas usem aço de baixo carbono ou materiais reciclados, começará a formar uma cadeia produtiva desses insumos no Brasil.

Não é regulação, não é subsídio. É simplesmente o Estado usando seu poder de consumidor para puxar o mercado na direção que interessa ao país.

Hoje, segundo a UCL, cerca de 72% das compras federais ainda são feitas pelo critério do menor preço. É compreensível, dado o longo histórico de corrupção que criou uma cultura de extrema cautela entre os servidores públicos. Mas vale a pena questionar essa lógica, adicionando outros elementos.

Pense em como você mesmo toma decisões de compra quando tem alguma margem para isso. Dificilmente escolhe só pelo preço. Considera a durabilidade do produto, a confiança na marca, o impacto na saúde e, às vezes, até de onde veio e quem produziu. Quando compra comida, pode preferir algo local ou orgânico. Quando escolhe um prestador de serviços, leva em conta a reputação e a qualidade, não apenas o menor orçamento. Essa capacidade de ponderar múltiplos fatores, e não apenas o custo imediato, é o que permite fazer escolhas que fazem mais sentido no longo prazo.

O Estado pode e deveria raciocinar da mesma forma. Uma compra que parece mais cara no curto prazo pode gerar muito mais valor quando se considera o conjunto: os empregos criados, a tecnologia desenvolvida, a cadeia produtiva formada, a emissão de carbono evitada, a dependência de importação reduzida. Um ônibus elétrico tem custo inicial mais alto, mas consome menos combustível, emite menos poluentes e pode ser fabricado no Brasil. Um fertilizante verde pode ter preço mais alto, mas reduz a dependência de insumos importados e protege o solo. Já a compra mais barata de hoje pode ser a escolha mais cara amanhã.

Respaldo legal disponível

O Brasil já tem arcabouço legal para ir além do menor preço. A Nova Lei de Licitações de 2021 permite critérios de sustentabilidade, ciclo de vida dos produtos e inovação. A Lei de Startups abriu espaço para compras de inovação pré-comercial, em que o Estado co-desenvolve tecnologia com empresas, em vez de apenas adquirir o que já existe no mercado. O Decreto do Pacto pela Transformação Ecológica, assinado em 2024, incluiu diretrizes de circularidade para compras governamentais. E a Taxonomia Sustentável Brasileira, lançada em 2025 e que define o que pode ser considerado atividade sustentável, poderia ser integrada diretamente como critério nas licitações, fazendo com que o governo só contrate empresas e produtos alinhados com os padrões que ele mesmo criou.

O que falta, em boa parte, é fazer essa mudança de mentalidade virar prática cotidiana nos ministérios, nas autarquias, nos estados e municípios. E comunicar à sociedade que isso faz parte de uma visão de Brasil, não apenas de burocracia.

Para jornalistas, pesquisadores e ativistas do setor, essa é uma história que vale a pena contar com mais frequência. O Brasil tem políticas climáticas e industriais cada vez mais ambiciosas. Tem instrumentos financeiros inovadores. Tem uma matriz elétrica de referência mundial. Mas ainda subutiliza uma das ferramentas mais poderosas que qualquer Estado tem à sua disposição: a decisão simples, cotidiana, de onde gastar o dinheiro público.

Quando o Estado compra bem e de forma estratégica, orientada por missões, conectada aos seus objetivos de desenvolvimento, ele não só atende à necessidade imediata. Ele cria mercados, forma cadeias produtivas, gera empregos, transfere tecnologia e sinaliza ao setor privado onde estão as oportunidades. Os casos do PNAE, da Fiocruz, da Petrobras, que desenvolve tecnologia com startups brasileiras em vez de importar soluções prontas, ou como o Plano Nacional de Economia Circular começa a fazer ao prever critérios de reutilização e reciclagem nos contratos públicos, são a prova que o Estado pode ser um cliente chave para a indústria verde que o Brasil tem a oportunidade de construir.

- Esta análise e os dados apresentados baseiam-se em dois estudos: Mazzucato, Spanó e Doyle (2024), “Leveraging Procurement to Advance Brazil’s Economic Transformation Agenda”, do UCL IIPP; e Vitral, Reis e Grottera (2026), “Industrial Policies at the Heart of the Ecological Transformation Plan in Brazil”, do UCL IIPP.