A cidade que carrega tempos diferentes dentro de si

Ora, basta olhar para qualquer cidade brasileira, a exemplo de nossa Capital Cuiabá, para entender do que ele falava. Uma avenida recém-duplicada convive, a poucas quadras, com uma rede de esgoto do século passado. Um prédio público de vidro e sensores fica a poucos quilômetros de uma repartição que ainda arquiva processos em papel. O espaço nunca é um bloco único do presente. É uma sobreposição de épocas diferentes, que coexistem, muitas vezes de forma desconfortável, dentro do mesmo território, aquilo que Milton Santos chamou de rugosidade.

Nessa linha, uma outra camada que continuadamente se desenvolve é a tecnológica. Hoje, a distância entre um município e outro não se mede apenas em asfalto, saneamento ou hospitais. Mede-se também em dados, em algoritmos, em capacidade de usar inteligência artificial para prever, prevenir e decidir melhor. Duas prefeituras podem estar a cem quilômetros de distância uma da outra e, ainda assim, viver em séculos administrativos diferentes. Uma já testa modelos preditivos de arrecadação. A outra não tem sequer um sistema informatizado de protocolo. Trata-se da acumulação desigual de tempos, que migrou do concreto para a nuvem.

O conceito de smart cities pode carregar, em si, uma imagem de futuro uniforme, feita de sensores, iluminação inteligente e participação cidadã por aplicativo. Mas essa vitrine esconde o que a “geografia miltoniana” já nos ensinou. Tecnologia não se distribui de forma igual no espaço. Ela se concentra onde já há infraestrutura, capital humano e prioridade política, e abandona, como rugosidades, os municípios que ainda não conseguiram dar o salto tecnológico. O resultado é um Estado que fala, cada vez mais, duas línguas administrativas ao mesmo tempo, a do dado e a do papel.

E há uma segunda camada de desigualdade, ainda mais silenciosa. Mesmo entre municípios já digitalizados, convivem os que apenas produzem dados e os que efetivamente os governam. Nem todo ente que informatiza processos consegue assegurar qualidade, interoperabilidade, proteção de dados pessoais e supervisão sobre sistemas automatizados. Como observa Luciano Floridi, ao propor a noção de infosfera, o valor da informação não decorre de sua simples existência, mas das regras que disciplinam sua produção, compartilhamento, proteção e utilização (FLORIDI, 2014). Um município pode ter portal, painel e API e, ainda assim, operar sob rugosidades informacionais. Transparência produz dados. Governança produz confiança. Dado sem governança lembra esgoto sem tratamento, corre pelo território, parece cumprir sua função, mas contamina cada decisão que atravessa.

Reduzir essas distâncias não é tarefa apenas de secretarias de tecnologia. É, cada vez mais, tarefa dos próprios órgãos de controle.

A Constituição de 1988 não desenhou os Tribunais de Contas apenas como fiscais da legalidade das contas públicas. A doutrina do controle externo já reconhece, há algum tempo, uma função mais ambiciosa, a de indutor de políticas públicas.

Como já resumiu o conselheiro do TCE-SP, Dimas Ramalho, um indutor encoraja e impulsiona, sem conduzir nem executar por si próprio (RAMALHO, 2022). É exatamente esse o papel que cabe às Cortes de Contas diante da transformação digital do Estado. O próprio Tribunal de Contas da União reconhece, em seu Referencial de Controle de Políticas Públicas, que a fiscalização pode e deve atuar em todas as etapas do ciclo de uma política pública, inclusive de forma preventiva e orientadora (BRASIL, 2020). A INTOSAI, ao formular os princípios sobre o valor das Instituições Superiores de Controle, aponta na mesma direção, ao vincular a fiscalização contemporânea à geração de valor público e ao fortalecimento da confiança da sociedade nas instituições (INTOSAI, 2019).

Um Tribunal chamado a exercer esse papel vive uma tensão que a teoria organizacional já nomeou. Precisa preservar sua função clássica, fiscalizar contas, e desenvolver uma nova, governar dados e induzir maturidade nos entes sob sua jurisdição. É o que March (1991) chamou de organização ambidestra, capaz de sustentar, ao mesmo tempo, a excelência do que já faz bem e a exploração do que ainda aprende a fazer. Sem essa ambidestria, indução vira comando disfarçado, ou fiscalização vira nostalgia de um Estado que já não existe.

Não é pouco. Quando um Tribunal de Contas recomenda, determina ou orienta a adoção de governo digital, governança de dados e inteligência artificial responsável pelos municípios sob sua jurisdição, ele não está apenas fiscalizando o passado. Está tentando encurtar a distância temporal entre o município que já vive o futuro e o que ainda tenta alcançar o presente. Trata-se de um controle externo que, na prática, funciona como um sincronizador de relógios administrativos, capaz de aproximar tempos desiguais dentro do mesmo espaço estadual.

Esse sincronismo, porém, exige um cuidado. Induzir digitalização sem induzir governança pode apenas transferir para a nuvem os mesmos vícios do papel. Por isso, referenciais como o AI Risk Management Framework do NIST e a ISO/IEC 42001, ambos de 2023, ganham peso prático no discurso do controle externo. Ao definirem funções, requisitos e critérios de gestão de riscos para sistemas de inteligência artificial ao longo de seu ciclo de vida, oferecem parâmetros técnicos que a fiscalização pode traduzir em recomendações concretas ao